東升村是大亞灣澳頭一個傳統漁村，四面環海，已有200多年歷史。歷史上該村漁民以船為家，打魚為生。20世紀50年代至70年代，地方政府組織漁民搬離船艙到島上定居。村里現有戶籍人口1100余人，全部居住在東升主島大洲頭。村民世代以捕撈業為生，近年來逐漸發展起漁家樂、休閑漁船等旅游產業，2024年入選第四批廣東省文化和旅游特色村。

雖然東升村村民一直在島上生產生活，但我國現行法律法規未明確規定島上土地權屬性質。因此，東升村在土地開發利用過程中遇到土地產權不明的制度困境，島上土地資源無法得到有效開發利用，包括島上生活配套設施、村民住房用地等無法落地，對村集體經濟發展與村民生活構成較大影響。

東升島。

“土地沒有確權，村民建新房或對已有房屋進行改建就有問題，一旦動工就屬于違建。”東升村委會副主任蘇海強介紹，村里的房屋大多建于20世紀90年代，有的年久失修，有的幾代人住在一棟房子里擁擠不堪。不僅如此，這些年村里想發展文旅產業，但受限于沒有土地資源和不動產，只能干著急。

大亞灣開發區自然資源分局相關負責人介紹，為了解決這個問題，區有關負責人曾多次安排相關部門進行調研，包括去國內其他有居民海島調研解決辦法，但因為其他地方情況與大亞灣區不同，無法直接借鑒。

為破解有居民海島土地確權難題，2020年開始，大亞灣開發區自然資源分局牽頭組織廣東外語外貿大學土地法制研究院及區有關職能部門，以東升村為研究對象開展了多輪實地調研和專題研討，最終形成了《大亞灣區海島土地確權的制度難題及其解決方案》課題研究成果。

課題調研組研究認為，根據我國土地公有制的基本邏輯與思路，基于《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國海島保護法》《自然保護區土地管理辦法》等規定，東升島土地所有權應歸屬于國家，應當按照國家所有加以確權。這不僅符合歷史與現行的法律規定，也符合保護自然資源、實現合理利用的可持續發展的未來目標。

這個研究成果有效解決了東升島的土地權屬是歸國家所有還是歸集體所有的問題，也為島上土地使用權確權和利用奠定了基礎。

為充分利用好課題研究成果，解決有居民海島土地產權問題，保障漁村集體經濟發展和村民住房用地需求，區自然資源分局結合課題研究成果及區有居民海島土地審批、登記、管理等業務，花了一年多時間，擬定了《大亞灣區有居民海島土地確權與利用方案》。

該方案明確東升島的土地所有權歸國家所有后，島上土地使用權根據歷史沿革情況可確認由村集體使用，按整體確權思路將土地使用權確權給集體，由集體按照集體土地管理規則對東升島土地進行管理與利用。其中，村民有宅用地需求，可向村集體申請，由村集體進行審核，報街道辦審批，執行相關法律法規關于宅基地的申請、審批、收回的規定；島上的經營性、公益性建設用地參照集體建設用地使用權，由東升村集體作為主體提出申請，由區管委會進行審批。

在推進大亞灣區有居民海島課題研究和海島土地確權與利用方案落地的同時，區自然資源分局積極響應“鄉村振興”“為群眾辦實事”等工作要求，按照先易后難原則，有序推進東升漁村村莊規劃編制、用地審批手續完善等事宜，已于2024年辦理了東升小學項目、東升黨群服務中心項目的用地審批、登記、頒證，有效保障了東升漁村發展的用地需求。

東升島。

同時，區自然資源分局積極推動東升村村民房屋的確權工作。今年4月，該局開始對東升村第一批村民房屋進行確權。工作人員一家一戶調查、宣傳政策并收集問題，提出“一戶一策”的解決方案。經過一個月努力，第一批7戶村民家的房屋完成確權，并于5月19日頒發《不動產權證書》。這些證書上詳細記載了房屋的建筑面積、層數、結構、建房年份以及占地面積等信息。

“有了《不動產權證書》，房屋要改造或改民宿，就有證可依了，心里踏實多了！”徐家豪高興地說。他和哥哥各自成家，兩個小家庭和父母住在一棟房子里，家里房屋兩層半，將來孩子大了就面臨房子不夠住問題。

“這是村里期盼已久的大事、好事，村民都很支持、配合，現在每天都有村民來咨詢工作人員什么時候到自己家里測繪，大家都希望家里的房子早點確權，拿到《不動產權證書》。”蘇海強表示，隨著村里的經營性、公益性建設用地確權，村里發展也更有底氣和信心了。

對區自然資源分局來說，這是登記發證工作創新突破的一小步，更是為民辦實事的一大步。“能夠為海島居民解決這個大難題，我們也很有成就感。”區自然資源分局相關負責人表示，由于東升島各家各戶房屋存在的具體問題不同，包括家庭內部財產分配問題，需要清查歷史沿革情況，按照“依法依規、尊重事實、照顧現實”原則開展審批、登記工作。目前該局計劃推動第二批村民房屋確權工作，力爭今年底前完成全村200多戶房屋確權并頒發《不動產權證書》。“只要房屋權屬清晰，村民只需配合開門測量就行。收集完資料后，后續工作都由區自然資源分局‘一站式’完成。”